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浅析事业单位绩效评估机制

发布时间:2014-09-29 09:23:10  新闻来源:  点击率:

   事业单位绩效评估,既是一个崭新的领域,又是一个系统的课题;既是操作性的实务,又是理论性的命题。当前,事业单位改革工作正在全国各地紧锣密鼓的开展,而事业单位改革的一项重要内容即是做好事业单位的监督管理。因此,建立一套科学合理的事业单位法人绩效评估机制对于提升事业单位的整体效能,推进事业单位法人治理结构的完善,都具有重要意义。

  一、事业单位绩效评估的基本理论

  (一)评估的重要性与必要性

  随着事业单位分类改革的逐步深化,建立比较科学的事业单位绩效评估制度,不仅具有十分重要的理论意义,而且对于促进事业单位提高公共服务效率和质量有着十分重大的现实意义。

  1、转变政府职能的需要。目前,事业单位的许多矛盾和问题,都与现行事业单位管理体制密切相关,突出表现为政事不分和管办不分,客观上造成政事边界不清,功能定位不明,主管部门既履行社会管理职责,又履行出资人职责,对事业单位缺乏有效的监督管理。而由机构编制部门对事业单位履行职责情况进行绩效评估,可以较好地解决政府主管部门监管事业单位“越位”和“缺位”问题,推动政府转变职能,做好自己该做的事情。

  2、提高公益事业投入效率的需要。加大对公益事业的投入,逐步提高人民群众的物质文化生活水平是党和政府重要工作目标。但是加大投入并不能必然地提供更多的优质公共服务。改革开放以来,我国的行政管理体制和经济管理体制发生了重大变革,但是事业单位管理基本上仍然沿袭了原来的管理体制和模式,重视投入,而忽视过程监管和考核。通过绩效评估,可以促使事业单位更加注重投入和产出的效率,为社会提供更多更优质的公共服务。

  3、搞活事业单位运行机制的需要。目前,影响事业单位发展的不仅有体制上的因素,内部工作机制不活也是一个重要的原因。少数事业单位既没有发展动力,也没有生存的压力。通过定期开展绩效评估,评定绩效等级,拉开绩效差距,实行奖优罚劣,可以极大地推动事业单位变外在压力为内在动力,进一步搞活运行机制,激发事业发展的生机和活力。

  4、依法行政、打造法治政府的要求。党中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发﹝2011﹞5号)、《中华人民共和国行政许可法》和《事业单位登记管理暂行条例》等对加强事业单位监管有明确的要求,其中,中央5号文件明确提出要“加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度,考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据”。机构编制部门作为事业单位的审批机关和法人登记机关,有责任、有义务对其批准设立的事业单位履行核准的职责进行绩效评估。

  5、公益事业发展的需要。根据中央5号文件的精神,事业单位分为行政类、公益类和生产经营类三个类型。承担行政职能的事业单位其职能要回归行政机关,生产经营性事业单位要实行转企改制。可以预见,将来的事业单位就是指承担公益性职能的事业单位。事业单位绩效评估作为对事业单位履职行为的价值评价,将评估的重点放在事业单位履行公益服务职责的层面,无疑对公益事业的长远发展产生巨大导向推动作用。

  (二)评估的法理与政策依据

  机构编制部门开展事业单位绩效评估的法理和政策依据主要有以下几个方面:

  1、《中华人民共和国行政许可法》第10条第2款规定:“行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督”;第20条第2款规定:“行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政许可的设定机关”。

  2、《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》要求:“加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度,考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。”

  3、《事业单位登记管理暂行条例》第3条规定:“事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立后,应当依照本条例的规定登记或者备案”。第15条规定:“事业单位开展活动,按照国家有关规定必须符合其宗旨和业务范围”。第17条规定:“事业单位应当于每年3月31日前分别向登记管理机关和审批机关报送上一年度执行本条例情况的报告”。

  4、中央编办关于《“十二五“时期事业单位登记管理工作指导意见》要求:“要研究制定事业单位法人绩效考核评估体系,明确评估主体、内容、程序和方法,研究评估结果的使用方式,逐步把评估结果作为确定事业单位预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据”。

  (三)评估的基本原则

  1、客观性原则:事业单位绩效评估必须坚持定量测评和定性评价相结合,以事实为依据,对被评估者的任何评定和评价都应有事实根据,避免主观臆断和个人感情色彩。

  2、公正性原则:事业单位绩效评估必须坚持程序公正和实体公正相结合,严格按照规定的程序规范操作,评估活动的每一个步骤和环节都要做到工作流程清晰、实施步骤规范。

  3、科学性原则:事业单位绩效评估必须坚持个性指标和共性指标相结合,突出公益性公共服务导向,强化具体行业服务特色,根据被评估单位的职能,精心设定考核指标及分值权重,构建科学的考核指标体系。

  4、公开性原则:事业单位绩效评估必须坚持评估对象、范围、指标、内容、程序、结果公开和考核过程开放,考核内容和程序预先发布,考核结果及时反馈并在媒体公布,考核过程向广大群众和服务对象开放,并邀请党代表、人大代表、政协委员等进行监督。

  5、可操作性原则:事业单位绩效评估必须坚持简便易行、注重操作、效果优先,有关评估的程序、内容、方法及相关制度要层次分明、相互衔接、明确具体,避免过于繁琐和复杂,使之在实践中有较强的可操作性。

  二、当前事业单位绩效评估中存在的主要问题

  (一)评估主体单一,评估方法多为定性。目前,事业单位的组织绩效评估的主体侧重于上级行政职能部门的一元化评估。缺乏第三方全面、客观、专业的评估。同时,在绩效评估方法上存在着重视定性评价、忽视定量评价的误区。对一个单位的评价,往往是根据其年度工作汇报及台帐资料,主观随意性大,缺乏数据支持和科学的分析测评;或只注重从总体上进行把握和审视,而忽视具体的观点和诉求;或受上级和主观的意见所左右,强调规则为本的服从意识,而忽视对事业单位服务质量、服务水平、服务效果的衡量。这样便决定了评估工作的效度和信度非常有限,多流于形式。

  (二)评估内容贫乏,缺乏科学的绩效考核体系。从目前对各事业单位的评估考核情况看,广泛存在着将经济业绩等同于政绩,将数量化的经济指标等同于事业绩效的评估指标,片面地强调对事业单位的投人而忽视产出、成本和效果的问题。许多指标在内容和权重设置上都没有按市场条件下组织行为价值选择的要求作合理转变。其指标体系混杂、权重安排不合理等问题的存在,使现有指标在正确导向性、客观实在性和整体统一性方面背离市场化发展要求,出现严重的扭曲。

  (三)政策保障缺乏,实际操作难度大。由于历史原因,大部分事业单位虽然已被核准登记为事业法人,但大都名不副实,依然是党政机关的附属物,缺乏独立的法人意识和绩效评估意识,加上绩效评估作为一项创新工作,既缺乏足够的政策法规依据,也无现成经验可循,只能是摸着石头过河,特别是一些需要多个相关政府部门参与和配合的工作,一些需要强力推进的关键环节,因为缺乏足够的法规依据,缺乏足够的政策指导,往往影响评估的力度,降低评估的效果。一些事业单位参与绩效评估的自觉性和积极性不高。一方面大多数事业单位从事公益职能,有的甚至从事行政职能,习惯于管理别人而不愿意被别人去监管、被别人进行评估。另一方面,评估结果应用乏力,缺乏奖优罚劣的有效手段,使得一些事业单位感到职能履行得好与坏一个样,参加评估与不参加评估一个样,被评估得好与坏一个样,缺乏提高绩效和参加评估的积极性和主动性。

  以上这些方面因素,如果哪一个方面解决不好,都会影响绩效评估的准确性和公正性。因此,如何更好地解决上述几个方面的问题,就成为能否全面推进事业单位绩效评估的关键。

  三、实际工作开展中的对策建议

  绩效评估工作尚处于尝试阶段,许多问题有待进一步研究和探索,绩效评估指标体系有待进一步完善和创新。因此,加强对事业单位的监督管理、规范其行为,科学评估其工作业绩,既是各级各类事业单位登记管理机关的一项重要职责,也是服务社会满足社会多方需求和事业单位自身发展的需要。

  (一)健全机构,加强领导。建议成立由组织、人事、编制、监察、财政、审计等部门组成的事业单位评估委员会。事业单位评估委员会下设办公室,办公室可设在机构编制部门,具体的工作由各级各类事业单位登记管理局负责。事业单位评估委员会负责组织、协调事业单位评估工作,确定评价等级,受理事业单位对评估结果不服的申诉。

  (二)规范制度,加强管理。尽快出台制定与绩效评估相关配套的工作规范和管理办法,如《事业单位法人绩效评估计分办法》、《事业单位绩效评估标准值设定及考核办法》等,对绩效评估的依据、内容、范围、对象、方法、工作程序、结果应用等作出规定,并对各行为主体的责任、权利、义务进行明确界定和规范,使绩效评估工作制度化、规范化,确保绩效评价的每个环节有章可循,以减少在具体操作和实施中的盲目性,提高评价结果。同时,对绩效评估结果的应用要体现激励与约束相结合原则,绩效评估好的得到奖励,绩效评估差的得到相应限制和处罚,并实行绩效评估结果内部通报制度,以提升事业单位的日常管理实效。

  (三)划分行业,区别评价。绩效评估指标就采取由业务主管部门根据行业特点和不同单位的目标任务另行制定。每年根据本年度的发展需要,由各主管部门会同所属事业单位及第三方评估机制制定相应的绩效评估指标方案,报事业单位评价委员会批准后实施,以形成主管部门、社会中介组织和社会公众对事业单位提供公共服务的质量进行多方评估的监督机制,分行业建立并实施相关的事业单位绩效评估指标体系。

  (四)创新机制,加强监督。一是推行评估指标公开征集机制。对涉及广大群众切身利益,社会公众关注度高的公共服务项目,评估指标的选择权交给公众,向社会公开征集重点评估指标。二是用好第三方评估机制。充分发挥人大代表、政协委员和中介机构、评审专家的作用,借脑借力,由他们共同参与评估,以提高评估结果质量和公信度。三是实施评价结果公示制。对评价项目,其社会效益指标的评价予以公示,由公众投票打分考核。评价结果予以公示,主动接受社会公众监督。

  总之,对事业单位法人的绩效评估,有利于改善和提高事业单位的运营状况、服务质量和产出效益,有利于建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、监管机制健全、治理结构规范、微观运行高效的事业单位管理体制和运行机制。





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